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发稿时间:2021-01-26 13:35:28

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  半月谈评论员 郁建兴

  基层公权力既是政府权力的“末梢”,也是国家与社会关系的“铰链”,更是基层治理现代化的一颗关键棋子。党的十九届五中全会提出,“十四五”时期要实现基层治理水平明显提高。实现基层公权力规范运行,减少基层治理的制度成本,应当成为破题重要一着。

  基层公权力运行,为啥非“规范”不行?

  基层公权力运行,为什么要加上“规范”这个限定词,在基层治理中讲“规范”,意义在哪里?

  基层干部,差不多人人都关心“为基层减负”怎么落实,不少干部更怀着在基层干一番探索创新事业的抱负。这两大基层干部的心事,都和基层公权力规范运行有关。

  减负为啥难落实?大家常抱怨的是上级对基层随意性的督查问责过多过重,令基层工作无法形成合理预期,临时性“接锅”更耗去大量心力。基层创新为啥没动力?上级下派政策动辄“横向到边,纵向到底”,基层完成“指定动作”尚有难度,谈何准备“自选动作”?这两方面问题,其实都出自基层公权力运行不规范,没有边界约束,对基层干预过度。

  另一方面,基层小微权力腐败近年来也屡见不鲜。有些基层干部凭着自己的“人脉”“能力”争取到了十里八村的“话事权”,与之相配的监督体系却没有影子,权力怎么运作更是干部一个人说了算,如此腐败焉能不兴?所以说,基层反腐败,也得从规范基层公权力运行入手。

  其实,规范基层公权力运行,和百姓日常关系更密切的还有一样,就是日常办事的流程与标准问题。基层权力运行不规范,直接导致基层办事流程不清、专业化不够,基层干部更多凭借个人经验开展工作,不办事、少办事、办错事的现象时有发生,乡亲们往往要跑远路找上级解决问题。如果基层办事流程清楚明白,群众是不是能少遭些罪?

  要找“规范”好经验,目光可以向哪儿看?

  近年来,许多地方都在探索基层公权力规范运行的制度化方案,有些经验已经取得了令人眼前一亮的实效。这其中,尤其值得一提的要算“基层公权力清单”。

  这个名词,并不是学者在书斋里闭门造车想出来的,它源于浙江省宁海县的尝试。2014年,针对村级小微权力运行存在的问题,宁海县以县委正式文件的形式推出了“小微权力清单36条”,明确列举农村治理中的各类权力施行事项,其中包括集体管理事项19条,涉及村集体权力;便民服务事项17条,涉及上级权力在基层的延伸。除了清单,宁海县还为基层事务处理制定了流程标准,可以说既是办事“路线图”,也是监管“明细表”。2018年,这一让群众深感满意的“宁海经验”写入了当年中央一号文件。

  在“宁海经验”基础上,宁波市鄞州区自2018年起创设“三清单一流程”(权力清单、责任清单、负面清单、权力运行流程图)制度,将小微权力清单由农村扩展到城乡社区、经济股份合作社等其他基层群众自治、经济组织,称得上基层公权力清单制度“升级版”。这一制度创新很快成为各地借鉴的热点。

  宁海做对了什么?一言以蔽之,让基层公权力运行既畅畅快快,又明明白白。该用的权,干部可以用足,百姓收获的,可不止几分满足。

  规范运行怎样走得更稳更远?

  有人会说,宁海经验是不是过于地方化,别处想学,会不会水土不服?实际上,只要理解了宁海经验深层的逻辑是什么,就有可能让基层公权力的规范运行在塞北江南一样走得稳而且远,智慧而且透明。

  归结起来,基层公权力规范运行,关键要掌握以下几“招”。

  ——通过编制公权力清单划定基层公权力边界。

  基层公权力清单实际上不能狭隘理解为仅有“权力清单”,必须涵盖配套的责任清单和负面清单。编制权力清单,可根据不同类型组织的特点和各地从实际出发的治理需求,列出相关的权力事项,避免“一刀切”。编制责任清单,需要充分考虑到基层工作大量来自上级委派,故而要同时对上级政府部门、基层自治组织编制责任清单,厘清双方的具体职责。特别需要注意的是,责任清单必须要与权力清单相一致。编制负面清单,群众普遍关切的、涉及“人财物”且多腐易腐的权力事项应首先列入,同时明示防范廉政风险的具体举措。

  ——明确基层公权力规范运行流程。

  在公权力清单基础上,构建完整的基层公权力规范运行流程图,其中要明确权力运行依据、涵盖范围,事项办理主体、办理方式、时限要求,及相关纪律规定等内容,群众办事与干部履职都可“按图索骥”,最大限度防范权力滥用与误用。流程图与清单须得相互照应,这样才能厘清大小事项所涉权力的边界框架与运行轨迹。有了流程图,无论是来自广大群众与社会力量的民主监督,还是上级部门的职能监督,都可更有针对性地发挥效能,切实推动基层公权力透明化运行。

  ——促进上级政府部门与基层自治组织之间合理衔接。

  对基层公权力的规范需要科学界定政府部门与基层自治组织的职责分工,避免政府部门用制度规范的名义给基层“层层加码”。为此,上级政府在基层公权力清单编制和调整过程中要充分吸收基层的意见,允许基层对清单内容提出异议,最后通过合理协商,在基层确认基础上确定清单内容。不可忽视的是,上级政府在编制清单内容时要有统筹眼光,应要求各职能部门打破各自为政思维,尽可能充分地报备工作中所有需要基层配合的环节,并明确所涉事务可操作的程序。同时,两项机制必须作为合理衔接的“守护神”确立下来:上下贯通的垂直问责机制与基层探索的容错纠错机制。

  ——赋予基层更多自主空间。

  由容错机制,自然要谈到基层自主空间的问题。一方面,权力清单要赋予基层一定自由裁量权。基层治理向来不乏权宜之计,日益需要专门知识,这些都无法简单纳入条条框框的传达范围。过度束缚基层的手脚,只能带来基层治理的日益僵化。因此,清单制定切不可贪多求全,寄望“一张清单管一切”,那只能事与愿违,更可能严重挫伤基层干部积极性。只要有周密的权力监督设计,赋予基层施政必要的自由裁量权是完全可行的。另一方面,要鼓励基层编制自治清单,作为保障基层自治活力的制度手段。

  ——基层公权力清单实行动态调整。

  基层治理情势千变万化,基层公权力清单怎能一成不变?这就要引入动态调整机制。首先,针对紧急事项设立紧急流程。基层公权力清单主要包括日常事务,难以充分考虑到疫情防控、限期整改等突发紧急任务。这类任务往往“时间紧压力大”,就需要为之专门准备遵循简、便、快原则的紧急流程,让基层尽快施展手脚。其次,允许基层自行申报清单调整事项。上级部门对此做到有备案、有原则性审核即可,要充分保护基层因地制宜的创造性。第三,清单也要有“生命周期”,可为之规定一适当长度,周期交替之时,就是上级基层会商修改之日。

  ——以数字化系统优化基层公权力运行。

  条件允许的地方,可开发专门用于基层公权力规范运行的数字管理系统,基层为其主要使用单位,终端用户可普及至每一位村、社区居民户主。基层管理员将清单内容和流程图录入系统,终端用户和管理员都可发起事项请求,实现基层公权力规范的在线操作。系统可以为用户直观展示每件事“跑”的全流程,用户还可及时反馈。当然,开发数字系统决不能流于“数字懒政”,老年人等参与数字化治理的弱势群体需要予以充分照顾,传统治理手段行之有效者,也应当继续发扬。

  来源:《半月谈》2021年第2期 原标题:《让基层公权力“就范”》

  作者:郁建兴(作者系浙江工商大学校长、浙江大学社会治理研究院院长)

【编辑:孙静波】